В двете седмици откакто служебното правителство на Стефан Янев, назначено от президента Румен Радев, пое „щафетата“ в Министерския съвет, се проведе чистка в службите за сигурност и администрацията, станаха скандали, които са изцяло с политическо съдържание. Министри от кабинета размахваха пръст на журналисти, започнаха ревизии и дори успяха да изразят желание в посока ограничаване на основни конституционни права изцяло с процедурни и административни хватки.
Това довежда до съвсем логичния въпрос – какво всъщност може да прави едно служебно правителство? Какви са неговите функции, статут, правомощия? И, разбира се, защо едно служебно правителство с ясна цел и мандат се държи като предизборен щаб, а не като експертен кабинет, който да решава въпроси от обикновено управление?
Съгласно чл. 99, ал. 5 от Конституцията президентът следва да извърши три действия, които са свързани помежду си: назначава служебно правителство; разпуска парламента; определя дата за парламентарни избори в рамките на два месеца. С един и същи указ се разпуска парламента и се определя датата за нови избори, а назначаването на служебното правителство прекратява правомощията на действащото. Служебното правителство е обвързано с определен срок – до съставянето на редовно правителство от новоизбраното Народно събрание. То има определена задача и цел – да подготви и проведе предсрочните парламентарни избори. Разбира се, въз основа на принципа за непрекъснатостта на изпълнителната власт, служебното правителство по правило осъществява и правомощията, които са предвидени за редовно правителство.
И въпреки това служебното правителство не се избира от Народно събрание, което сериозно ограничава неговите правомощия. Прието е, че то осъществява т.н. обикновено управление, решаването на текущи въпроси от вътрешната и външната политика. Действията на служебното правителство се предмет на отговорност от този, който му е дал мандат – президентът на Републиката. Той може да променя неговия състав, да търси отговорност от министрите и т.н. За пример може да послужи Указ № 154 от 24 март 1997 г., с което президентът Петър Стоянов прави промяна в състава на назначения от него Министерски съвет, председателстван от Стефан Софиянски.
Разбира се, би следвало да се замислим върху една основна норма от конституцията, а именно чл. 1, ал. 1 КРБ, която казва, че България е република с парламентарно управление. С Решение № 2 от 16 март 2021 г. Конституционният съд посочва, че с това конституционният законодател отрежда на единственото представително учреждение в общодържавен мащаб – Народно събрание – централно място в механизма на осъществяване на държавната власт. Основният закон възлага на НС осъществяването на законодателната дейност и парламентарен контрол, ядро на парламентарното управление, като предвижда и редица гаранции за ефективното функциониране на парламента и отстояване на конституционно установената форма на държавно управление, както и допълнителни гаранции за това в кризисни условия (чл. 64, ал. 2, чл. 84, т. 12 от Конституцията).
Ясна е волята на учредителната власт да гарантира необходимите условия парламентът да продължи да упражнява функциите си независимо от възможните кризисни периоди в управлението на държавата и да не се допусне концентрация на власт в правителството, което да я упражнява по безконтролен и безотчетен начин. В Решение № 6 от 11 април 2021 г. се посочва, че парламентарно управление не означава управление на парламента. Нещо повече, в духа на принципа за разделение на властите Конституцията изчерпателно определя компетентността на парламента, което идва също да покаже, че не му позволява да се вмесва или обсебва всеки аспект на управлението. Според нея основните правомощия на Народното събрание са да осъществява законодателната власт и да упражнява парламентарен контрол (чл. 62, ал. 1 от Конституцията), както и други изрично посочени правомощия (чл. 84 и сл. от Конституцията), които влизат в тези две функции. Въобще Конституцията отхвърля представата за парламент, който притежава обща компетентност и може да се намесва, в която и да е сфера на управлението. Оттук и възгледът, че няма въпрос, който парламентът не може да реши, не намира конституционна опора.
В този смисъл, отчитайки практиката на Конституционния съд, традиционната хипотеза е за парламентарно мнозинство, което да излъчи правителство. Възникването на политическа криза по смисъла на невъзможността да бъде избран министър-председател и състав на Министерския съвет, както и хипотезата за предсрочните парламентарни избори, създават необходимостта да се спази каталога от конституционни принципи. Предсрочното прекратяване на пълномощията на едно Народно събрание не губи същината на парламентарната република по смисъла на чл. 1, ал. 1 КРБ. Непрекъснатостта на изпълнителната власт изисква действащ състав на Министерския съвет, който да организира изборите и по необходимост да решава текущи въпроси от вътрешната и външната политика.
Изпълнението на конституционната разпоредба за назначаване на служебен кабинет, неговата природа, мандат и отговорност обосноват редица въпроси, насочени към дейността на правителството на генерал Стефан Янев. Ако смисъла на един служебен кабинет е да подготви и проведе парламентарните избори и при необходимост да решава текущи въпроси от вътрешната и външната политика, то по какъв начин се обосновават чистките в администрацията, политически мотивираното отстраняване на председателя на ДАНС, желанието за някаква форма на ревизионизъм? Отговорът е лесен – под никаква. В този смисъл служебното правителство е сива територия. Неговата отговорност се осъществява от президента. Липсва действащ парламент, който да изпълни същината на парламентарното управление. Поведението на предизборен щаб на един или друг кандидат за длъжност или вземането на изцяло политически мотивирани решения в интерес на определени партии не попада нито във функцията, нито във философията на института на служебното правителство.
Политическата отговорност на един кабинет се осъществява от страна на Народното събрание. Как ще се осъществи отговорността на служебен кабинет, който действа като политически орган, но не е носител на политически мандат? Отговорът отново е – по никакъв начин. При изключителни обществени обстоятелства, подобни на абсолютната финансова, икономическа и социална катастрофа от 1997 г., служебното правителство има за задача, извън организацията на изборите, да предприеме важни и непосредствени действия за стабилизацията на обстановката предвид неговата собствена компетентност. Сегашният служебен кабинет от страна е дезинтересиран от това да взема отношения по наболели обществени въпроси – той спира подкрепата за икономическите отрасли, не успява да се справи с имунизационната политика и не е в състояние да заеме трайна позиция по външнополитическите въпроси. За сметка на това, изцяло политически мотивирано, извършва чистки, сменя ръководства на служби и се занимава с ревизионистки партийни боричкания. Лицето, което може да осъществи отговорността спрямо неговите действия, е дори още по-малко заинтересовано от решаване на основни проблеми. Президентът на републиката се е устремил в предизборна битка за втория си мандат и назначеното от него правителство е удобният инструмент за нейното провеждане още от този момент.
Димитър Стоянов
***
Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областта на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт в тази област към политическия кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа.
